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直接民主制度，使得少數人的利益更能充份地顯現出來，人民有了創制權，才能將一些忙著開會的「府會人士」所忽略的問題揭開，排上議程；而複決制，則使得重大議題方面，可以再多一道監督的手續，再聽聽一些平時不發聲的選民的看法。因此，創制和複決權，是用來讓不完美的非直接民主體制，能更接近人民民主至上的理念和實踐。只有活生生的個人，只有被忽略的少數社會階層、族群、信仰團體等的利益和心聲都能被落實，才算是真正的民主政治。試問，這種權力不交到人民手上，要交到領袖的良知上，或交到政黨黨魁的手上嗎？

瑞士的創制與複決制，簡單說來分為三類：

一是法定複決，即複決經國會通過的憲法全新法案、修改後的法案等；二是任意複決，如果經五萬人以上連署，則國會通過（瑞士採上下兩院一致通過的制度）的全新法律、法案，以及修改後的法案等，都必須再來一次全民複決，才能算算正式通過適用。三為人民創制制度，只要10萬人以上連署，人民（無須經國會審核或通過）自行擬定的法案，就必須經過全民複決，通過之後就成為法律。此類創制權，在制度上會逼使府會不敢怠忽職守，一旦提出，也不須經過政府或國會的核可或通過，可逕自經由全民決定。此一權力，屬於加持老百姓當家作主的制度。

人民自擬法案 公投通過就是法律

這是由下而上，由人民創制新法，而不是由強人或府會從上而下，要求人民表態的全民投票。這才是真正直接民主的真諦，由民間造法、制法，強人、總統、國會都無法左右。再者，瑞士除了人民之外，各邦也有權提出公投，但由各邦議會決定。至於各邦直接民主制的施行，比起聯邦政府或國會，當然更是施行得徹底。

既然人民當家作主，於是瑞士變成一個選舉不斷、公投不斷的國家。人民雖然樂此不疲，但由於自1848年立基於布爾喬亞和自由主義的新憲法施行以來，年年改進、代代傳承，憲政體制已大體完備，可能因此產生投票彈性疲乏症，一般公投的投票率始終維持在50%以下，像瑞士是否加入聯合國一案，經過5次以上公投，最後一次（2002年）也不過是以58.4%的投票率，以些微多數通過而已。

對照此點，台灣的老百姓可就和瑞士人大大團圓飯不同，這是民族性不同、文化不同，但也可能跟當主人意願不高、「白吃午餐」心態作祟有關。台灣的民主制度，當然還得加油。

公投議題什麼都有 但不能剝奪他人自由

既然連國會通過的法律，以及和外國擬簽訂的條約，憲法上都規定必須經過人民複決才能生效，那公投的項目和內容當然也就「五花八門」，幾乎什麼議題都可以拿來當作公投的內容，政治、經濟的議題不論，生活上的細節，如禮拜天商店要不要開門等，都可以公投。不過，公投的議題不能違反憲法，也不能違反現代人類社會所賴以組成的基本價值體系，譬如剝奪他人自由，或踐踏少數團體人權等，否則，瑞士之所以成為民主憲政的社會和國家的那些基礎，就會產生動搖，國將不國，而暴民政治也就有產生的可能了。

以下謹提供一個小小的公投案例，再做引申性解釋。瑞士國會於2007年6月7日，討論由瑞士人民黨提出的全民公投提案——外國人是否能夠入籍，應該由瑞士公民投票決定。經過5個小時的冗長辯論，結果因為多數議員認為這一提案違背了國際法，而以117票對63票，否決此一提案。換言之，聯邦政府不會將此政黨提案轉成聯邦政府提案方式向人民提出，要求人民複決。

公投彰顯人民作主 但須尊重制度與價值

此一提案之背景為，在瑞士一共有758個鄉鎮，入籍的規定各不相同，以投票或住民集會方式決定外國人是否可以入籍者，主要是發生在德語區域。2003年，即發生著名的琉森Luzern附近的小鎮Emmen，以公民投票否決一位前南斯拉夫人入籍，而鬧進法院的事件。洛桑聯邦法院審理本案後，要求Emmen說明拒絕入籍的具體理由，並判決以投票決定入籍的方式錯誤和違背憲法。此後，利用投票決定外國人入籍的方式就在瑞士被禁止，而前段的人民黨提案，即針對洛桑聯邦法院的判決，提出「以民主方式決定入籍」的全民公投提案。

瑞士國會的否決該提案而支持聯邦法院的見解，的確一語道出公投制度的真諦。公投是用來彰顯和主張人民當家作主的最後一道防線和手段，不是使得人民變成暴君或撒旦。公投無法將男變女，更不能以此手段剝奪他人的尊嚴和自由。民眾並不是絕對的統治者，民眾也應該尊重自己設立的自由民主和反專制的價值和制度。

延伸閱讀：【專文】瑞士公投啟示錄（一）——直接民主與公投

本文摘錄自：玉山社出版《直言——駐瑞士6年實錄》一書

作者王世榕，曾任駐瑞士代表、聯合國官員、教授、Taiwan News總主筆兼總編輯

專文屬作者個人意見，文責歸屬作者，本報提供意見交流平台，不代表本報立場

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